Противодействие коррупции – одна из приоритетных задач, стоящих перед государством и обществом. Выступая с Посланием перед палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан в январе 2020 г., Президент страны подчеркнул, что «эффективность наших реформ во многом определяют четыре важных фактора – обеспечение верховенства закона эффективное противодействие коррупции, повышение институционального потенциала и формирование сильных демократических институтов». Он определил основные направления повышения потенциала институтов гражданского общества в сфере взаимодействия и социального партнерства с государством и органами для привлечения их внимания к волнующим гражданам проблемам и провидения в обязательном порядке консультаций с общественностью при принятии решений по важнейшим вопросам социально-экономического развития страны, а также усиления общественного контроля за их деятельностью посредством создания Общественной палаты Республики Узбекистан.

В Послании также отмечено, что коррупция фактически препятствует развитию страны. «Пока, в борьбу с коррупцией не будут вовлечены все слои населения, все общество, не удастся достичь поставленных целей»[1].

В механизме противодействия коррупции важное место занимает право. Будучи, с одной стороны, "жертвой" коррупционных извращений, оно в то же время выступает мощным средством противодействия. Эффективное правовое регулирование служит основой прочного правового порядка, который нейтрализует негативные явления[2].

В Узбекистане приняты последовательные меры по созданию эффективных государственно-правовых механизмов по борьбе с коррупцией на основе имплементации положений Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной парламентом страны в 2008 году: в 2016 г. принят закон «О противодействии коррупции», закрепивший определение понятия «коррупция», основные принципы направления борьбы с коррупцией,, органы и их полномочия в данной сфере; постановлением Президента утверждены Государственная программа по противодействию коррупции на 2017-2018 г.г. и координирующий орган – Республиканская межведомственная  комиссия по противодействию коррупции и территориальные комиссии, ведающие данным вопросом[3].

В целях создания необходимых условий для проведения мероприятий по борьбе с коррупцией на основе вышеуказанной Программы, приняты законы
«О государственно-частном партнерстве»[4], «О государственных закупках»[5],
«О распространении правовой информации и обеспечении доступа к ней»[6],
«Об общественном контроле»[7],  «О защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного процесса»[8], утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов[9] и др.

Для повышения эффективности созданной системы противодействия коррупции в 2019 г. принята Государственная программа по противодействию коррупции на 2019-2020 г.г., образованы комитеты по противодействию коррупции и судебно-правовым вопросам в палатах парламента для систематического обсуждения проблем, приводящим к коррупционным проявлениям и принятия мер по улучшению ситуации в данной сфере[10].

С 1 августа в порядке эксперимента с участием общественности и экспертов реализуется проект «Сфера без коррупции» в капитальном строительстве и высшем образовании с дальнейшим его внедрением с 1 апреля 2020 г. в других сферах. Специальной комиссии поручено проводить анализ мер общественного контроля по выявлению коррупции.

В Государственной программе на 2019-2020 г.г. (п.10) предусмотрены специальные мероприятия по привлечению институтов гражданского общества в осуществлении антикоррупционных мер в рамках социального партнерства с государственными органами и общественными советами.

Анализ вышеназванных нормативно-правовых актов свидетельствует о том, что все они предусматривают необходимость следования принципам взаимодействия государства и гражданского общества и приоритетности прав, свобод и законных интересов граждан при осуществлении борьбы с коррупцией, создании антикоррупционной правовой базы и разработке комплекса организационных, экономических и иных средств в данной сфере.

Институты гражданского общества обладают значительным правовым потенциалом в сфере осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц в сфере борьбы с коррупцией. Кроме законодательства, непосредственно регулирующего вопросы борьбы с коррупцией, о которых говорилось ранее, принят ряд важных законов и иных нормативно-правовых актов, позволяющих общественности реально участвовать в предупреждении и искоренении коррупции.

В настоящее время практически во всех вновь принимаемых законах регулируются вопросы участия граждан, ННО и органов самоуправ­ления граждан в осуществлении общественного контроля в той или иной сфере деятельности государственных органов.

Законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества также затрагивают сферу общественного контроля.

В настоящее время общественный контроль в Узбекистане пока еще развит недостаточно. Это обусловлено тремя основными причинами.

Во-первых, несовершенством механизма прозрачности в деятельности органов государственной власти и управления.

Во-вторых, неразработанностью правил и процедур общественного контроля.

В-третьих, отсутствием у институтов гражданского общества и граждан необходимых знаний о сущности, способах, методах, формах, механизмах и инструментах общественного контроля.

Участие в общественном контроле за деятельностью государственных органов в сфере выполнения законов о правах и свободах человека требует обширных знаний об особенностях деятельности государственных органов, имеющихся недостатках в их работе, познаний в сфере проведения общественных проверок, а также подготовки обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности государ­ственных органов в сфере защиты прав и свобод человека.

С принятием закона «Об общественном контроле в Республике Узбекистан» возникнет необходимость полной инвентаризации законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих механизмы реализации мероприятий по общественному контролю, устранении противоречий, имеющихся в сфере регламентации прав и обязанностей субъектов общественного контроля.

В настоящее время остро встал вопрос о том, насколько полно институты гражданского общества используют свой потенциал в сфере борьбы с коррупцией и что препятствует его эффективной реализации. К сожалению, необходимо констатировать, что пока антикоррупционная работа общественных структур осуществляется слабо, формально и не компетентно.

В ст. 13 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.[11] установлено, что государство призвано принимать надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц или групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Активизации подобного участия, отмечается в Конвенции, способствуют такие меры, как:

• усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;
• обеспечение населению эффективного доступа к информации;
• проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и высших учебных заведениях;
• поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.

Изучение форм общественного контроля, закрепленных в законе «Об общественном контроле» и иных актов законодательства показывает, что они в полной мере могут применяться субъектами общественного контроля за коррупционной деятельностью должностных лиц и работников государственных органов и иных организаций.

Общественные антикоррупционные инициативы могут осуществляться посредством:

• реализации права на обращение и запросы в государственные органы по вопросам, связанным с предупреждением коррупционных действий, выявлением и сообщением конкретных фактов коррупции, запросами, касающимися привлечения к ответственности виновных лиц и внесением предложений по совершенствованию деятельности органов и должностных лиц в данной сфере;
• участия в правотворческой деятельности по формулированию правовых механизмов и процедур антикоррупционной деятельности;
• проведения общественной антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативно-правовых актов;
• организации мониторинговых, социологических и научных исследований ситуации в сфере борьбы с коррупцией;
• проведения общественных обсуждений и слушаний, направленных на широкое обсуждение проектов нормативно-правовых актов, государственных и территориальных программ, иных решений, касающихся антикоррупционной политики государства;
• заслушивания отчетов и информации правоохранительных и иных органов по вопросам противодействия коррупции;
• участия в открытых заседаниях государственных органов по вопросам, связанным с борьбой с коррупцией и др.

Следует подчеркнуть, что государство должно не только закреплять право граждан и их формирований на участие в решении государственных и общественных проблем, в т.ч. в сфере борьбы с коррупцией, но и стимулировать их реализацию путем конкретизации процедур практического воплощения и активного вовлечения граждан и населения в целом в выдвижение гражданских инициатив.

К сожалению, мониторинг соблюдения закона «Об общественном контроле», проведенный в 2019 г. Центром по правам человека, свидетельствует, что данный акт, востребованный обществом, не работает в полной мере из-за отсутствия поддержки мероприятий по общественному контролю со стороны государственных органов.

Проведенный мониторинг исполнения закона Республики Узбекистан «Об общественном контроле» к сожалению, показал следующее:

Во-первых, принятие Закона «Об общественном контроле» не позволило:

- создать необходимые организационно-правовые условия для активного участия граждан, ННО, СМИ и органов самоуправления граждан в управлении делами государства и общества;

- создать правовые и организационные механизмы выявления нарушений прав и свобод человека государственными органами со стороны общественных структур и участия их в выработке мер по улучшению ситуации в данной сфере;

- закрепить правовое положение органов общественного контроля, их конкретные права и формы деятельности в сфере общественного контроля;

- определить формы взаимодействия институтов гражданского общества по совершенствованию деятельности государственных органов в сфере организации исполнения Конституции и законов Республики Узбекистан, а также общепризнанных норм и принципов международного права в сфере прав и свобод человека;

- возложить на государственные органы и должностных лиц обязанности по своевременному рассмотрению итогов общественного контроля, устранению выявленных нарушений и принятию эффективных мер по восстановлению прав и свобод граждан;

- закрепить необходимость учета общественного мнения по вопросам защиты прав и свобод человека при принятии государственными органами мер по совершенствованию деятельности отдельных должностных лиц и наложении на них предусмотренных законом взысканий.

Закон «Об общественном контроле» существенно не повлиял на политическую и гражданскую активность граждан.

Во-вторых, анализ информации, представленной государственными и общественными структурами, показал, низкий уровень компетентности государственных органов, ННО и населения в целом по вопросам проведения общественного контроля:

• в большинстве организаций не проводятся мероприятия по информированию своих работников, подведомственных организацией и населения в целом о правах и обязанностях соответствующих органов и должностных лиц, граждан и их формирований в сфере осуществления общественного контроля;
• не создана постоянно действующая система обучения по вопросам организации общественного контроля в рамках государственных органов, ННО, органов самоуправления граждан, СМИ, а также общественных советов при государственных органах.

Не сформированы формы обучения по вопросам изучения вопросов практической организации мероприятий по проведению общественного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, в рамках:

• общественных советов, функционирующих при государственных органах;
• учебных курсов, организованных с участием ННО, органов самоуправления граждан, международных организаций и др.;
• проведения обучающих программ и передач по радио и телевидению, в т.ч. демонстрации роликов;
• введения в практику регулярных занятий по общественному контролю в государственных образовательных учреждениях различного профиля: юридических, педагогических, социологических, историко-политологических и др.;
• организации учебных занятий по общественному контролю в трудовых коллективах для различных категорий работников; молодежи (школах, лицеях, колледжах и вузах и др.); лиц с инвалидностью (при ННО лиц с инвалидностью), женщин (при Комитете женщин и других женских организациях), пожилых (при органах самоуправления граждан), военнослужащих (в военных образовательных учреждениях), работников государственных органов в рамках системы повышения квалификации, представителей институтов гражданского общества при НАННОУз, и т.д.

Учитывая тот факт, что главным источником коррупции является коррумпированное сознание и поведение граждан, возрастает потребность в формировании правосознания и высокой правовой культуры всех категорий населения при непосредственном участии в этом процессе гражданского общества и его институтов, которые призваны изменить деформированное правосознание и правовое поведение граждан, вести совместно с государственными органами борьбу с правовым нигилизмом, пока еще имеющем место в обществе.

Анализ практики институтов гражданского общества в сфере распространения правовой информации, проведения информационно-просветительских и образовательных мероприятий, направленных на повышение правовой культуры в обществе, показывает, что пока оно явно неудовлетворительна, поскольку не охватывает вопросов усвоения гражданами на только прав, но и обязанностей, ответственности за свои неправомерные действия. Формирование высокого уровня правосознания, связанного с недопущением коррупционных проявлений, должно осуществляться не только путем распространения соответствующей информации и знаний, но и публичной негативной оценки коррупционных взглядов и поведения членов общества, широкой критикой коррупционных явлений, внедрения различных форм общественного контроля за данной сферой.

В СМИ очень редко освещается тема проведения общественного контроля. Институтом демократии и прав человека отмечается, что уровень информированности государственных органов, институтов гражданского общества и непосредственно граждан о положениях Закона «Об общественном контроле» в целом остаётся недостаточным. Уровень информированности работников ННО также очень низкий.

НАЭСМИ подчеркивает, что весьма низок уровень освещения закона
«Об общественном контроле» в СМИ,  даже в центральных газетах и журналах не дано достаточных материалов по разъяснению положений закона, не обеспечено распространение закона на узбекском, русском и каракалпакском языках, практически о существовании данного закона не знает большинство населения, о нем известно только определенным категориям граждан. Отмечается, что не подготовлены учебно-методическое материалы для обучения данному вопросу учащихся и студентов, среди молодёжи проводиться недостаточное число мероприятий, широкая пропаганда закона осуществлялась только при его разработке и обсуждении.

Анализ ситуации в сфере осуществления общественного контроля показывает, что наибольших успехов в данной сфере достигают в основном ННО, пользующиеся государственной поддержкой, функционирующие в рамках специальных законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность, и обладающие необходимой материально-технической базой и квалифицированными специалистами по вопросам общественного контроля за деятельностью государственных органов. К числу таких организаций можно отнести Комитет женщин Узбекистана, Совет Федерации профсоюзов Узбекистана, фонды «Соглом авлод учун» и «Сен ёлгиз эмассан», НИМФОГО, НАННОУЗ, ТПП, ОД «Юксалиш», Союз молодежи и др.

Большие трудности в проведении общественного контроля испытывают самоинициативные ННО, созданные по инициативе непосредственно граждан для решения определённых гуманитарных и социально-экономических проблем, не обладающие достаточным опытом и информационно-кадровым потенциалом для активного участия в проведении мероприятий по общественному контролю.

В-третьих, наиболее часто нарушается принцип законности при осуществлении общественного контроля. По информации большинства ННО не соблюдаются положения ст.7 Закона о праве субъектов общественного контроля на обращение и запросы в государственные органы и ст. 17 Закона об обязанностях государственных органов рассматривать направленные им обращения и запросы субъектов общественного контроля в порядке и сроки, установленные законодательством, предоставлять письменные ответы на обращения и заращиваемую информацию, а также их предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах и материалах по результатам общественного контроля.

Государственные органы, по мнению Ассоциации инвалидов, практически не реагируют на общественный контроль и относятся к нему несерьезно, так как отсутствует административная ответственность за нарушение закона
«Об общественном контроле». Мониторинг свидетельствует о нарушении прав ННО на проведение общественной экспертизы проектов законов и подготовку инициативных альтернативных законопроектов согласно закону «О нормативно-правовых актах». Государственные органы в большинстве случаев не учитывают мнение общественности, несвоевременно рассматривают их рекомендации и не принимают меры по их реализации.

В-четвертых, выявлены серьезные проблемы правового регулирования общественного контроля, в законе «Об общественном контроле» не закрепляются права и обязанности общественных советов и их функции как организационной структуры, осуществляющей общественный контроль.

Государственные органы и ННО, участвующие в мониторинге прав человека, не имеют четкого представления о роли общественных советов в проведении общественного контроля.

В-пятых, в законе «Об общественном контроле» не определены организационные структуры по осуществлению конкретных мероприятий по общественному контролю в сфере прав и свобод человека, и как показывает практика, они нуждаются в информационно-методической, кадровой, материальной поддержке не только со стороны субъектов общественного контроля, но и в содействии со стороны государственных органов.

Налаживание продуктивного взаимодействия государственных структур и ННО в области противодействия коррупции зависит от упорядочения деятельности ННО посредством определения:

• общественных структур, обладающих необходимым интеллектуальным, организационным и материально-техническим и кадровым потенциалом;
• установления конкретных сфер деятельности общественных структур по борьбе с коррупцией (социально-экономическая, политико-правовая, информационно-просветительская, образовательная, международная и др.);
• развития сети специальных ННО, занимающихся проблемами искоренения коррупции (правовые, социологические, экономические и др.), в т.ч. по заказу государственных органов;
• разработка специальных программ и планов действий, регулирующих адресную образовательную деятельность государственных органов и ННО, исходя из анализа обращений граждан, судебной практики по вопросам коррупции;
• введения в практику деятельность органов и должностных лиц, обеспечивающих взаимодействие с ННО, в т.ч. Общественной палатой Республики Узбекистан, выдвигающих общественные инициативы, новые способы и формы противодействия коррупции.

Широкое использование государством потенциала институтов гражданского общества в механизме противодействия коррупции выдвигает задачу разработки и принятия Концепции взаимодействия институтов гражданского общества и государственных органов в сфере противодействия коррупции, а также издание методических рекомендаций обеспечения участия ННО и бизнес-структур в борьбе с коррупцией.

Для подготовки вышеуказанных документов целесообразно сформировать необходимую эмпирическую базу, характеризующую уровень, средства, способы, формы участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности с учетом организационно-правовых средств ННО, провести глубокий правовой мониторинг и мониторинг правоприменения данной сферы, разработать конкретные предложения по формирования полноценного механизма участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности.

Важно сформулировать в Концепции определение понятия «общественное управление в сфере борьбы с коррупцией», как деятельность ННО в сфере государственного управления в области противодействия коррупции посредством общественного контроля за работой органов государственного управления и их должностных лиц в данной сфере. Следует обозначить формы и способы антикоррупционного общественного контроля в сферах предпринимательства, образования, науки, здравоохранения, строительства, сельского хозяйства, транспорта, торговли, ЖКХ, социального обеспечения, культуры и спорта.

Важным аспектом борьбы с коррупцией является участие средств массовой информации в данном процессе. Деятельность СМИ носит пока характер информирования об отдельных случаях коррупции, без проведения глубокого анализа ситуации коррупционности образовательных, медицинских учреждений, правоохранительных органов и других структур. Отсутствует системная политика СМИ по преодолению коррупции посредством:

• проведения журналистских расследований;
• изучения подверженности коррупции отдельных государственных органов и иных организаций;
• представления конкретных фактов коррупции; проведения общественных обсуждений причин и условий, способствующих коррупции;
• информирования граждан о сущности коррупции, ее видах, формах проявления, видах ответственности за ее совершенствование, позитивном опыте зарубежных стран и др.;
• получения обращений и направления их на проверку в компетентные органы и информирования о результатах расследования;
• доведения до граждан информации о деятельности государственных органов и общественных структур в сфере борьбы с коррупцией и т.д.;
• создания специальных рубрик и каналов, посвященных участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции.

Особо значимо в настоящее время взаимодействие институтов гражданского общества с государственными органами в сфере борьбы с коррупцией в законотворческой деятельности.

Давно назрела необходимость разработки правил проведения общественной экспертизы проектов законов и действующих нормативно-правовых актов с коррупционной точки зрения, начиная с участия ННО в этом процессе с момента выдвижения законодательного предложения о разработке и принятии акта до организации его норм на практике. Следует повысить ответственность инициатора принятия нормативно-правового акта и участников его последующей экспертизы за неправомерную в коррупционном плане законодательную акцию. При проведении экспертизы следует установить: кто, с какой целью инициировал законопроект, не противоречит ли он принципам и нормам международного права, предусмотрен ли порядок обжалования неправомерных действий государственных органов, за нарушения каких норм закона предусмотрены виды юридической ответственности и т.д.

В дальнейшем предстоит преодолеть пассивность традиционных институтов (профсоюзов, политических партий и др.), активизировать деятельность бизнес-структур и органов самоуправления граждан, а также научно-исследовательских учреждений в сфере борьбы с коррупцией, стимулировать создание специализированных ННО, занимающихся вопросами недопущения коррупционных проявлений в отдельных сферах жизни общества, проведения постоянного мониторинга ситуации и разработкой предложений по искоренению такого социального зла как коррупция.

 Фарида Бакаева,

начальник отдела анализа

и исследований в области прав человека

Национального центра Республики Узбекистан по правам человека